La inversión en infraestructura es un pilar esencial para el desarrollo económico y social, pues mejora la eficiencia en la producción y distribución de bienes y servicios al reducir los costos logísticos y los tiempos de desplazamiento. Además, refuerza la confianza de los inversionistas y fomenta la generación de empleo, entre otros beneficios. Pese a su relevancia, el Perú enfrenta serios desafíos en este ámbito.
El Ranking de Competitividad Mundial 2024 del IMD evidencia esta situación: entre 2023 y 2024, el país retrocedió tres posiciones en el pilar de infraestructura, ubicándose en el último lugar entre las naciones de la Alianza del Pacífico.
La caída al puesto 63 de 67 países confirma un estancamiento, ya que, salvo en 2022, el país se mantuvo en el puesto 60 entre 2020 y 2023.
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Esto revela una problemática persistente: no solo no se han cerrado las brechas de infraestructura, sino que en algunos casos estas se han ampliado.
Aunque el Perú destina más recursos a inversión pública que la mayoría de los países comparables, la ejecución efectiva y el impacto siguen siendo bajos. En 2024, el gasto en inversión representa el 5.3% del PBI, muy por encima de Colombia (3.3%), Chile (3.7%) y México (2.4%), e incluso superior al promedio de la OCDE.
No obstante, esto no se ha traducido en un cierre efectivo de brechas. Un ejemplo claro es el sector educativo: entre 2019 y 2023, el porcentaje de locales escolares públicos con acceso a los tres servicios básicos (electricidad, agua potable y desagüe) descendió levemente de 30.8% a 29.4%, a pesar de que en dicho periodo se ha invertido S/ 22.5 mil millones en el sector.
En salud, el avance es aún más limitado: el porcentaje de establecimientos con capacidad instalada adecuada se mantiene en apenas 3% desde 2020, sin mejoras en los últimos tres años.
Frente a este escenario, la sexta edición del Informe de Competitividad elaborado por el Consejo Privado de Competitividad (CPC) presenta un total de 143 propuestas. De ellas, 23 están directamente orientadas a mejorar la infraestructura, abordando los determinantes de planificación, formulación y adjudicación, y la ejecución de proyectos.
Estas propuestas buscan responder a los cuellos de botella identificados y contribuir a que la inversión pública se traduzca en resultados concretos para la ciudadanía.
Una alta rotación de proyectos evidencia una cartera inestable y fragmentada, con bajo nivel de continuidad. Foto: Andina
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Inversión pública en el Perú: una revisión necesaria a los números
La ejecución de obra pública en el Perú evidencia una preocupante expansión desordenada del portafolio de inversiones. En 2024, por ejemplo, el año inició con 20,480 proyectos con Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), pero cerró con 55,532 proyectos activos con Presupuesto Institucional Modificado (PIM), más del doble.
Este crecimiento no necesariamente refleja una mejor planificación ni una ejecución más eficiente del gasto. A nivel presupuestal, el PIA fue de S/ 56,233 millones, mientras que el PIM alcanzó S/ 70,130 millones, lo que representa un aumento significativo de recursos asignados, sin que ello se traduzca en mejoras concretas en la calidad o efectividad de la inversión pública.
Este comportamiento no es aislado. Entre 2019 y 2024, se incorporaron 83,827 proyectos nuevos (13,971 por año en promedio), equivalentes al 27% del total anual de proyectos con PIM, y con un costo promedio de S/2.5 millones.
Paralelamente, un promedio anual de 10,700 proyectos fue descontinuado en su asignación presupuestal, representando casi el 20% de los proyectos con PIM, y con un costo promedio unitario de S/ 5 millones.
Proyectos descontinuados se entiende como aquellos que, tras haber contado con presupuesto en un año, no reciben asignación presupuestal en el siguiente.
Esta alta rotación de proyectos evidencia una cartera inestable y fragmentada, con bajo nivel de continuidad.
Informe de Competitividad del CPC.
Informe de Competitividad del CPC.
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A ello se suma la situación observada en 2025. A abril, existen más de 41,000 proyectos con PIM, de los cuales 14,474 han sido incorporados recientemente. Este grupo está compuesto por un 21% de proyectos nuevos y un 89% de proyectos reincorporados luego de haber estado, al menos, un año fuera del presupuesto.
Respecto a enero, este grupo ha crecido en 139% en apenas cuatro meses. Sin embargo, este dinamismo contrasta con el bajo nivel de reincorporación de proyectos “críticos”: aquellos que ya contaban con ejecución financiera de entre 10% y 85% al cierre de 2024 y que debieron haber continuado.
De los más de 6,000 identificados a inicios de año, solo un tercio ha sido reincorporado. Es decir, por cada proyecto crítico que volvió al presupuesto, se añadieron casi siete nuevos.
Esta débil gestión del portafolio, caracterizada por la incorporación masiva de nuevos proyectos y la escasa reincorporación de iniciativas que ya formaban parte del presupuesto, tiene consecuencias directas sobre la capacidad de la inversión pública para generar impacto en la población.
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Para mejorar la eficiencia del gasto en obra pública, es fundamental priorizar la asignación de recursos en función del cierre de brechas, mediante un sistema de seguimiento y evaluación articulado con la planificación multianual.
En esa línea, ya se han adoptado medidas concretas. Por un lado, la Resolución Directoral N.° 0001-2025-EF/63.01 autoriza la asignación de hasta S/4,000 millones a gobiernos locales bajo criterios de cierre de brechas.
Por otro, el Decreto Supremo N.° 020-2025-EF prioriza proyectos en ejecución y faculta a la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) del MEF para evaluar nuevas incorporaciones de proyectos.
Asimismo, se busca escalar inversiones de alto impacto delegándolas a unidades especializadas, como la nueva Autoridad Nacional de Infraestructura, que gestionará obras desde S/200 millones.
A su vez, con la nueva Ley General de Contrataciones Públicas se promueve agilizar adjudicaciones y mejorar la calidad de expedientes técnicos mediante la acreditación de evaluadores y la modernización del Registro Nacional de Proveedores, ahora enfocado en el desempeño de los contratistas.
Un desafío pendiente es asegurar que los proyectos concluyan de manera efectiva y generen impacto. De los más de 140 mil proyectos iniciados entre 2012 y 2020, solo el 13% alcanzó un 99% de avance y cuenta con formato de cierre, lo que equivale a una tasa de cierre de 1%.
Esta deficiencia limita la capacidad real de la inversión pública para cerrar brechas. Por ello, se propone establecer un proceso efectivo de cierre, que garantice el uso adecuado de los recursos, evite gastos en proyectos sin avance físico y permita reasignar presupuesto hacia prioridades reales. La DGPMI deberá supervisar este proceso desde el inicio hasta la culminación, asegurando sostenibilidad y funcionalidad a largo plazo.
Un paso relevante en esta dirección es el Decreto Supremo 287-2024-EF por el cual se autoriza a los titulares de entidades a aprobar cierres de oficio, delegando esta función a la máxima autoridad administrativa.
A su vez, la Unidad Ejecutora de Inversiones (UEI) asume la responsabilidad del cierre. La Resolución Directoral 0002-2025-EF/63.01 establece plazos de hasta 60 días para el registro del informe de culminación y 180 días para el de cierre en el Banco de Inversiones, además de definir causales específicas para el cierre. El incumplimiento de estos plazos será reportado a la Contraloría.
La Cámara Peruana de la Construcción (Capeco) apunta a un crecimiento de la construcción de 3.5% para este año, luego de un 2024 impulsado por las obras públicas.
El trabajo del sector público y privado con las APP
Desde 2022, las APP han mostrado una recuperación en los montos adjudicados. En 2024, se asignaron proyectos por US$ 5.017 millones, más de cuatro veces el valor adjudicado en 2023.
Sin embargo, aún persisten deficiencias relevantes en dicha modalidad, siendo una de ellas los plazos excesivos para la firma de contratos: entre 2018 y 2024, los últimos 15 procesos adjudicados demoraron en promedio 58 meses en llegar a la firma del contrato, casi tres veces más que los proyectos adjudicados bajo la normativa vigente en 2008.
Informe de Competitividad del CPC.
Estas demoras se explican, en parte, por la participación de múltiples actores —hasta seis — durante el proceso, según el marco normativo vigente, más que en países como Chile o Colombia. Además, la falta de claridad sobre las competencias genera superposiciones y retrasos.
Por ejemplo, casi el 70% de las observaciones emitidas por los organismos reguladores entre 2013 y 2024 se referían a aspectos fuera de su competencia. Asimismo, el 87,3% de las observaciones de la Contraloría General de la República entre 2017 y 2024 se enfocaron en aspectos técnicos y costos, en lugar de evaluar la capacidad financiera del Estado.
Informe de Competitividad del CPC.
Opiniones de Organismos Reguladores en materia de APP
| Tema | OSITRAN | OSINERGMIN | OSIPTEL | SUNASS | TOTAL | ||||||||||||||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Aspectos propios del contrato | 21% | 30% | 29% | 25% | 25% | ||||||||||||||||||||||||||||||
| Ejecución de obras | 28% | 11% | 7% | 19% | 21% | ||||||||||||||||||||||||||||||
| Aspectos financieros | 26% | 18% | 14% | 31% | 23% | ||||||||||||||||||||||||||||||
| Propias del Organismo Regulador | 24% | 41% | 50% | 25% | 31% | ||||||||||||||||||||||||||||||
| Informes revisados | 16 | 9 | 4 | 2 | 31 | ||||||||||||||||||||||||||||||
Fuente: OSITRÁN, OSINERGMIN, OSIPTEL, SUNASS, ProInversión. Elaboración: CPC
Para enfrentar estos problemas, se ha reiterado la necesidad de un marco normativo integral que ordene la promoción de la inversión privada mediante APP, asegurando que cada entidad intervenga solo cuando su participación agregue valor. Un primer avance en esta dirección fue el Decreto Legislativo 1691 (octubre de 2024) que racionaliza la necesidad de opiniones en una APP, puesto que, por ejemplo, elimina la opinión del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en la fase de Planeamiento y Programación de las APP.
En cuanto a la fase de evaluación de una APP, la coexistencia de los marcos legales de Invierte.PE y APP introduce redundancias en la formulación de proyectos.
Existe una duplicidad superior al 75% entre el estudio de preinversión a nivel de perfil y el Informe de Evaluación (IE) exigido para las APP cofinanciadas. La normativa establecida en el Decreto Legislativo 1362 dispone que se requiere elaborar ambos documentos secuencialmente, lo que ralentiza los proyectos. Por ello, se propuso reemplazar el estudio de preinversión por el IE.
