El régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) fue creado como una modalidad transitoria para regular las contrataciones en el Estado. Sin embargo, con el paso del tiempo, se ha convertido en una forma extendida de empleo público, a pesar de mantener diferencias importantes con los regímenes laborales 276 y 728.
Los trabajadores CAS, por ejemplo, no tienen acceso a beneficios como la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), gratificaciones legales o el reconocimiento de una línea de carrera.
En este contexto, el Congreso de la República ha retomado el debate sobre posibles modificaciones al régimen. El 8 de mayo, se presentó un nuevo proyecto (Nº 11058-2024). La iniciativa propone una reforma para incorporar un conjunto amplio de derechos laborales para los trabajadores CAS con contrato indeterminado.
El proyecto plantea que estos trabajadores accedan a beneficios como CTS, gratificaciones por Fiestas Patrias y Navidad, bonificación por escolaridad, subsidios por fallecimiento y sepelio, asignación familiar, así como licencias por maternidad, paternidad y lactancia.
Según la propuesta, su financiamiento se realizaría con cargo al presupuesto institucional de cada entidad pública, permitiendo realizar las modificaciones necesarias para su implementación sin requerir recursos adicionales del Tesoro Público.
No obstante, este planteamiento podría implicar un impacto presupuestal significativo para algunas entidades, especialmente en un contexto de restricciones fiscales, lo que genera interrogantes sobre su viabilidad operativa sin una fuente específica de financiamiento complementario.
Tanto Juan Valera, abogado laboralista, como César Puntriano, socio del Estudio Muñiz, coinciden en que el principal problema del proyecto es la falta de sostenibilidad presupuestal. Ambos señalan que incorporar esos beneficios pone en riesgo la viabilidad operativa de muchas entidades públicas, especialmente las más limitadas.
Además, Puntriano cuestiona el impacto constitucional del proyecto, indicando que el Congreso no puede aprobar iniciativas que generen gasto público, y advierte que entregar beneficios superiores, incluso a los del régimen 276, podría vulnerar el principio de igualdad ante la ley.
Valera, por su parte, se suma esta crítica señalando que el proyecto no ofrece un análisis económico detallado y se basa únicamente en principios como el empleo digno, sin sustento técnico que respalde su aplicación práctica.
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Este no es el único proyecto que busca introducir cambios al régimen CAS. En los últimos años, otras propuestas legislativas han abordado desde el acceso a la estabilidad hasta la formalización de trabajadores contratados por otras modalidades.
| Proyecto de Ley | Tema central | Estado legislativo |
|---|---|---|
| PL 11058/2024-CR | Ampliación integral de derechos laborales para CAS indeterminados (CTS, gratificaciones, subsidios, licencias, etc.) | Presentado; en evaluación |
| PL 8868/2024-CR y PL 11093/2024-CR | Nombramiento del personal asistencial de salud contratado bajo CAS COVID o en contexto de emergencia sanitaria. El primero propone un proceso progresivo; el segundo, un nombramiento excepcional y por única vez con requisitos técnicos. | Dictamen aprobado en Comisión de Salud; pendiente en Presupuesto y el nuevo en evaluación |
| PL 8175/2023-CR | Acceso excepcional al régimen CAS indeterminado para locadores y SNP con vínculo subordinado | Derivado a comisiones de Presupuesto y Descentralización; en estudio |
| PL 2290/2021-CR | Reconocimiento de línea de carrera, escala remunerativa y descanso por onomástico para trabajadores CAS | Dictamen aprobado en Comisión de Trabajo; pendiente de debate en Pleno |
Nombramiento progresivo de personal de salud ex CAS COVID
Un dictamen aprobado (del proyecto de ley N° 8868-2024) autoriza el nombramiento progresivo del personal asistencial del sector Salud que ingresó al Estado durante la emergencia sanitaria bajo contratos CAS Covid y que, tras la aplicación de la Ley 31538, pasaron a contratos CAS indeterminados por reasignación.
El proceso se ejecutaría de forma escalonada, sujeto a disponibilidad presupuestal y criterios técnicos de cada entidad. Aunque se limita al personal de salud, su implementación depende de la coordinación entre niveles de gobierno, lo que podría dificultar una aplicación uniforme.
Recientemente, también se presentó un nuevo proyecto (N° 11093-2024) con un enfoque similar, pero más restrictivo. Propone un nombramiento excepcional y por única vez para personal asistencial CAS contratado antes o durante la pandemia, siempre que cumpla requisitos como concurso previo, registro en el aplicativo AIRHSP y existencia de plaza presupuestada.
A diferencia del 8868, exige reglamentación del Ejecutivo y busca corregir, según su exposición de motivos, omisiones legales en procesos anteriores.
Ambos abogados consideran que convertir en nombrados a los trabajadores contratados como CAS Covid durante la pandemia rompe con el carácter excepcional y temporal de esa contratación.
Valera advierte que esto podría sentar un precedente peligroso para futuras emergencias, donde se esperen nombramientos como respuesta a situaciones fortuitas.
Puntriano coincide con este punto y añade que el proyecto debería incorporar una evaluación por entidad para determinar si ese personal sigue siendo necesario. Ambos subrayan que el nombramiento implica una obligación permanente y debe estar respaldado por una partida presupuestal definida.
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Tránsito al régimen CAS indeterminado desde contratos precarios
Otro proyecto (N° 8175-2023) propone habilitar el acceso al régimen CAS indeterminado para trabajadores que, actualmente, prestan servicios al Estado bajo la modalidad de locación o contratos de servicios no personales.
El criterio central es la existencia de una relación de subordinación y continuidad en la prestación del servicio, a pesar de no existir un vínculo laboral formalmente reconocido.
La verificación de estos casos estaría a cargo de las oficinas de recursos humanos de cada entidad pública. La propuesta no establece un procedimiento detallado de regularización ni criterios de priorización, lo que podría generar diferencias en su aplicación práctica. Además, no se precisan medidas de control para evitar que esta habilitación tenga efectos retroactivos o se preste a interpretaciones discrecionales.
Ambos abogados reconocen que existen casos de desnaturalización en los contratos por locación de servicios. Sin embargo, coinciden en que el proyecto incurre en una generalización excesiva, al asumir que todos los trabajadores bajo estas modalidades deberían ser incorporados automáticamente al régimen CAS.
Puntriano insiste en que este tipo de propuestas vulnera el principio de meritocracia y puede generar arbitrariedades al permitir accesos sin concurso público.
Valera complementa esta crítica destacando que la consecuencia por desnaturalización ya está prevista en la ley, por lo que no se necesita una norma nueva, sino su cumplimiento efectivo.
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Línea de carrera, escala remunerativa y descanso por onomástico
Otra propuesta legislativa (N° 2290-2021) , en su versión dictaminada, propone modificar el artículo 6 del Decreto Legislativo 1057 para incorporar tres derechos específicos al régimen CAS: acceso a una línea de carrera, derecho a una escala remunerativa ajustada al puesto, y descanso o licencia por onomástico, siempre que esté previsto en la normativa interna de la entidad.
La iniciativa define la línea de carrera como un proceso sujeto a criterios de evaluación del desempeño, méritos y formación.
Sin embargo, no detalla los mecanismos o estándares técnicos para su implementación, ni establece la obligatoriedad de financiamiento para los ajustes remunerativos. Esto podría requerir el desarrollo posterior de un reglamento o directiva complementaria para su aplicación efectiva.
Valera y Puntriano coinciden en que este proyecto profundiza la contradicción del régimen CAS al otorgarle una vocación de permanencia que no le corresponde. Para ambos, permitir una línea de carrera dentro del régimen CAS convierte esta modalidad transitoria en una estructura estable que debilita el proceso de modernización del servicio civil.
Puntriano resalta que algunas posiciones en el Estado no permiten líneas de carrera funcionales, lo que podría generar conflictos por ascensos y exigencias de plazas inexistentes.
Valera añade a esta crítica su observacuón de que, en la práctica, muchas plazas en el sector público han sido infladas o reconfiguradas por convenios o costumbre, lo que haría muy difícil aplicar una carrera basada en mérito real.
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Abogado especialista encargado de Enfoque Legal en Diario Gestión - Actualmente, ocupa la posición de analista legal en el área de Economía en el Diario Gestión.
