El Estado de Perú enfrenta el reto de incrementar su recaudación dentro de un sistema tributario razonable y predecible para impulsar la inversión privada y el crecimiento. Avanzar en esta agenda es sumamente importante pues en este 2025 persiste el riesgo de que la regla fiscal se incumpla por tercer año consecutivo.
Según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), en los últimos 30 años, los ingresos tributarios en el Perú han oscilado entre 13% y 17% del PBI. Ello ubica al país por detrás de otras economías de la región, especialmente Chile, Argentina y Brasil, cuya recaudación supera el 23%.
Esta brecha responde principalmente a un entorno de alta informalidad, baja recaudación subnacional y elevado incumplimiento tributario.
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Sobre esto último, según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el incumplimiento en el pago del Impuesto a la Renta (IR) y el Impuesto General a las Ventas (IGV) en los últimos cinco años representó en promedio 9.0% del PBI anual, superando los S/ 99 mil millones solo en el 2023.
En esa línea, leyes como la N° 32335 –promulgada recientemente por el Congreso de la República– que reemplaza la aplicación de multas por cursos de capacitación, promueven el incumplimiento.
Como se da cuenta en el informe elaborado por el IPE y próximo a publicarse “¿Qué sistema tributario necesitamos? Balance, oportunidades y riesgos”, la recaudación también se encuentra limitada por un inadecuado diseño de la política tributaria.
Por un lado, la existencia de múltiples regímenes tributarios aplicables a pequeños contribuyentes desincentiva el crecimiento empresarial dado que no sirven de transición al régimen general, promueven la atomización y no incentivan a vender ni comprar formal.
Por otro lado, en el país persisten altos umbrales a partir de los cuales los ingresos laborales de las personas naturales son gravados.
En particular, según Luis Alberto Arias, exjefe de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), se necesita una remuneración 1.7 veces el ingreso por habitante promedio para estar sujeto al IR personal. En cambio, según la OCDE, en países como Chile el umbral es más bajo (1.0 vez la remuneración promedio).
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Así, la carga fiscal en el Perú termina siendo asumida por un número muy reducido de contribuyentes que pagan la mayor parte de los tributos: solo el 19% de la población paga el IR del trabajo, mientras que en Chile es el triple (56%).
Según cálculos del IPE, el 9% de los trabajadores formales –los de mayores ingresos– explican el 90% de la recaudación del impuesto a la renta de quinta categoría.
Por su parte, la recaudación del IR empresarial también registra una alta concentración. Las grandes empresas representan el 1% del número de firmas, pero contribuyen con el 87% del IR. Lo que es peor, las empresas de menor tamaño (micro y pequeñas) se caracterizan por un bajo nivel de productividad laboral, el cual se agravó desde el 2019.
Así, según el Ministerio de la Producción (Produce), las grandes empresas pasaron de ser 7 veces más productivas que las microempresas en el 2019 a serlo 23 veces en el 2023.
Adicionalmente, persisten oportunidades de mejora en la gestión del sistema tributario. Según el índice Business Ready del Banco Mundial, el Perú se desempeña mejor que México y Colombia en la claridad y transparencia de su regulación.
Sin embargo, se encuentra rezagado en el tiempo y funcionalidad de los procesos tributarios, la disponibilidad de servicios digitales, y la auditoría y resolución de disputas. Un sistema tributario predecible requiere de instituciones sólidas para que diseñen y apliquen eficientemente la normativa tributaria.
En el caso peruano, ello involucra al MEF, la Sunat, el Tribunal Fiscal, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional. Desde el 2016, la constante crisis política ha afectado la solidez de estas instituciones.
Por ejemplo, la Sunat ha tenido siete superintendentes nacionales con una duración promedio de 17 meses en el cargo, menos de la mitad que en Chile (40 meses).
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¿Qué sistema tributario necesitamos?
Un primer paso para incrementar los ingresos es racionalizar los beneficios tributarios, cuyo costo asciende a 2.2% del PBI. Una alternativa consiste en eliminar las exoneraciones ciegas del IGV y sustituirlas por transferencias a los hogares de menores recursos.
Por ejemplo, según el MEF, eliminar la exclusión de los productos agrícolas de la lista de exoneraciones de IGV significaría S/ 1,338 millones adicionales por año (0.1% del PBI), monto superior al presupuesto 2025 de programas sociales como Cuna Más (S/ 1,040 millones) o Juntos (S/ 1,120 millones).
En paralelo, es importante optimizar el diseño del régimen del impuesto a la renta de personas naturales y simplificar los regímenes empresariales, buscando ampliar la base impositiva. Por ejemplo, la baja cobertura de la población que paga impuesto a la renta (19%) genera que las rentas de trabajo representen solo 10.5% del total de ingresos, por debajo de países como México (23.6%).
Responsabilidad. La consolidación fiscal exige una optimización del gasto público y el incremento de la recaudación de forma permanente.
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Apuntar hacia un impacto importante
Cualquier esfuerzo destinado a ampliar la base tributaria será insuficiente si no se acompaña con medidas para formalizar el tejido empresarial y la fuerza laboral. Esta no es una tarea fácil pues requiere reconocer que la informalidad es un fenómeno multidimensional cuya solución parte por superar diferentes desafíos. Según el IPE, formalizar a todos los trabajadores informales incrementaría la recaudación en 2.2% del PBI.
