Más allá del papel: el reto de pasar del plan escrito al seguimiento de obra

El cambio de autoridades siempre abre un espacio, no para “refundar” la economía, sino más bien para –en este caso– hacer ajustes y mejoras que permitan impulsar la inversión, sobre todo privada.

En este contexto, en una nueva edición de “Diálogos” de Gestión, se reunieron tres especialistas: Verónica Zambrano, presidenta del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositrán); Alonso Segura, presidente del Consejo Fiscal y extitular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); y César Candela, director ejecutivo de la Sociedad Nacional de Construcción e Infraestructura (SNCI).

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Los tres tienen claro que el país ha fallado en planificación. Por ejemplo, Zambrano refiere: “La planificación es uno de los grandes problemas que tenemos. Existe un plan escrito en papel, pero no hay un seguimiento detallado del planeamiento, sobre todo por cada obra que se necesita”. Agrega, que como parte de estas falencias, ni siquiera se define con claridad el mecanismo con el que se ejecutará la obra.

“Usemos de ejemplo el metro de Lima. La Línea 1 fue obra pública y nosotros supervisamos la operación. La Línea 2 es un contrato de concesión y ha demorado demasiado tiempo porque no se previó la entrega oportuna de terrenos; hasta ahora ni siquiera tenemos un cronograma. En el caso de la Línea 3 y 4, primero se dijo que sería bajo un esquema G2G, pero ahora se afirma que será concesión. Un metro en Lima ya debería tener una planificación de todas sus líneas”, apunta.

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Cambio de autoridades, ha pesado en el planeamiento

Segura coincide con Zambrano y añade que el cambio de autoridades también ha pesado en el planeamiento. A su consideración, lo que ocurre actualmente es fruto del debilitamiento institucional y alta rotación de autoridades, pues se pierde la línea matriz, la brújula hacia dónde se quiere ir.

“El plan de infraestructura fue una buena iniciativa de parte del Estado para fortalecer la etapa inicial de desarrollo de infraestructura: el planeamiento a largo plazo [...] Sin embargo, es muy difícil que tengas instrumentos que puedan fortalecerse en el tiempo cuando se han dado tantos cambios de autoridades [...]”, remarca.

El exministro también cuestiona que no haya una definición clara de las modalidades de ejecución: “Un plan de largo plazo no te sirve si cada dos o tres años estás cambiando los proyectos o las modalidades”.

“Perú es uno de los países del mundo que más invierte en infraestructura pública. Son alrededor de 5 puntos del PBI. Es el doble que los países de la OCDE y de América Latina, pero no se ve que se cierra la brecha. Es más, en las noticias salen proyectos paralizados, por mal diseño, corrupción y una atomización que dejan poco espacio para grandes proyectos, para megaproyectos”, critica.

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Recursos mal usados en obras

Los recursos también son otro factor que no se puede dejar de lado. El también presidente del CF insistió que el presupuesto es limitado y, aun así, “se desperdicia mucho [de lo que se asigna a obras]”.

“Tienes recursos limitados, no puedes hacer de todo. Tienes que priorizar y buscar cómo los usas eficientemente. Claramente el presupuesto para infraestructura no está siendo utilizado eficientemente, hay mucho desperdicio de recursos”, menciona.

Recuerda que la infraestructura de uso público utiliza fundamentalmente recursos del Estado, incluso en modalidades en las que se cree son solo inversión privada.

“Obras por Impuestos (OxI) son fondos 100% públicos. Invierto para luego descontar el pago de impuestos. Con la APP hay una mejora, se incorpora capital privado, pero salvo algunos sectores como energía, donde hay mucho espacio para APP autofinanciadas, la gran mayoría de los proyectos grandes en el país son cofinanciados. Es decir, no generan la suficiente rentabilidad para que el privado arriesgue su propio capital y recupere. Por tanto, requieren apoyo del Tesoro público, tanto en inversión como en operación y mantenimiento”, remarca.

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Capacitación necesaria para funcionarios y servidores

Candela resalta que la modalidad G2G, aunque ha sido muy costosa (pues, básicamente es obra pública) trajo algunos temas positivos: “Aunque fue un alto costo, significaba pagar por capacitación y también conocer los contratos estandarizados internacionales que acá no se usaban. Pero, es cierto que llegó un momento para decir: ‘Hay que usar a los 20 mil funcionarios que tenemos subvencionados por el Tesoro público, que hay que capacitar’”.

“Puedes tener buenos instrumentos, pero sin un ejército de funcionarios y servidores que tengan una buena capacitación, esto no va a funcionar. De los 19 ministerios tienes aproximadamente 11 que están haciendo ejecución en proyectos de infraestructura y más de 30 programas enfocados en obra pública [...]”, destaca.

Candela recuerda que su gremio ha cuestionado severamente el mensaje del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sobre renegociar los contratos G2G. “Sí es cierto, es costoso, pero tú no cambias los contratos de un momento a otro porque vendemos afuera un mensaje de país con estabilidad económica y jurídica [...] Si se da un mensaje de que no se respeta la estabilidad jurídica, no estás siendo muy generoso al promocionar al Perú”, refuerza.

Si bien insistió en que se respeten los contratos bajo modelo G2G ya existentes y con avances concretos, subraya –en línea a lo mencionado por Zambrano y Segura– que para los proyectos nuevos es totalmente necesario de definir proyecto por proyecto la modalidad.

“El tema de la corrupción sigue siendo un trabajo sumamente grave que hay que enfrentar. En su momento se recurrió a la modalidad bajo G2G porque la anterior Ley de Contratación Pública fue modificada varias veces y antes de la nueva no era atractivo participar en el sector público, les asustaba. Eso es un hecho que hay que revisar”, puntualiza.

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Las voces de los expertos: opiniones

Verónica Zambrano, Ositrán:

Lo que falta es una hoja de ruta que realmente se cumpla independientemente de la autoridad o gobierno que venga. Por ejemplo, cuando recién llegué al Ositrán hace nueve años, lo primero que me preguntaron fue qué cambios haría [en el regulador]. Pero, les respondí que no podía hacer cambios porque si ya tienes un organismo con objetivos claro y planes, entonces tienes que seguir.

Si cambias cada vez que llega un [funcionario] nuevo, nunca avanzas porque cada 5 años se empezará todo de nuevo.

Ahora, la hoja de ruta y el plan tienen que responder a estudios. No puede ser que un día digamos que un proyecto va bajo G2G y al otro día bajo APP, porque son modelos completamente diferentes. Una vez que tú decides que un proyecto va por un camino, salvo que en el desarrollo surja una situación inesperada, no debería haber cambios.

Otro tema que agregaría es que el Estado debería ser conciente de sus limitaciones. A veces, cuando hace un contrato de concesión se entusiasma demasiado [...] pero tiene que saber que cuando entrega una obra, justamente lo hace porque no está en capacidad de mejorarla o de hacerle trabajos adicionales previos.

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Alonso Segura, CF y exMEF:

El diagnóstico es relativamente sencillo: tienes que fortalecer la etapa de planeamiento [de los proyectos]. Es decir, tener un plan de infraestructura más comprensivo, más estable en el tiempo, que refleje las brechas y a qué velocidad las quieres cerrar, sujeto a tu restricción presupuestarias. De ahí se desprende el resto.

Pero, justamente, eso es lo que nos hemos estado saltando. Hemos visto sistemáticamente anuncios [de proyectos] que ni en 50 años podríamos ejecutarlos con la capacidad presupuestaria que tenemos.

Perú, ya en infraestructura con fondos públicos, excluyendo la parte que invierten los privados por distintas modalidades, destina más del doble de los recursos de los países de la OCDE y América Latina, pero no se ven mejoras, se desperdicia [mucho de los recursos].

Acá la pregunta es: ¿qué va primero? ¿el huevo o la gallina? Cuando desperdicias millones de soles todos los años en infraestructura que va a un pozo negro, ¿vas a destinar más recursos cuando estás muy por encima del resto sin mejorar su uso eficiente? Por eso, lo primero es mejorar la eficiencia.

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César Candela, SNCI:

Como gremios somos vendedores de optimismo. El “combo” viene con todo. Es parte de la problemática, no solo nacional, sino mundial, que las oportunidades vienen con problemas. No podemos negar que en cualquier país de América Latina hay problemas, tanto vinculados a la burocracia administrativa del Estado como a las dificultades propias de la inversión.

Dicho esto, queremos seguir apostando [por la inversión] y vamos a seguir haciéndolo. Sin embargo, ya es necesario contar con mejores oportunidades para los inversionistas nacionales e internacionales, apuntando a una mejor regulación.

Nosotros tratamos de involucrarnos. Como gremio, por ejemplo, hemos presentado a través de algunos parlamentarios 7 proyectos de ley [para impulsar la inversión], hemos participado en mesas de trabajo, en la discusión de la ANIN y de la nueva Ley de Contrataciones.

De cara hacia las elecciones, nos corresponde revisar qué candidato está abordando sobre la infraestructura.