Escribe: Luis Miguel Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto
En su más reciente Consulta del Artículo IV para el Perú, el Fondo Monetario Internacional (FMI) recomienda aplicar medidas para preservar la sostenibilidad fiscal. Si bien el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha anunciado su intención de reducir el déficit fiscal al 2.5% del PBI este año, el FMI señala que solo basarse en ingresos cíclicos y extraordinarios no será suficiente. Recomienda aplicar un ajuste fiscal que incluya un menor crecimiento del gasto de planilla, y recortar transferencias discrecionales e inversión pública ineficiente. A pocas semanas del 28 de julio, cabe preguntarse cuán internalizadas están estas recomendaciones en las prioridades fiscales del MEF.
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El MEF apuesta por el gasto
De un balance de lo actuado en las últimas semanas, la disciplina fiscal no parece ser la prioridad del MEF. Desde la promulgación de los cambios en la Ley del IGV, la eventual aprobación de un crédito suplementario, la promoción más activa de proyectos de inversión pública bajo el esquema Gobierno a Gobierno hasta la búsqueda de mecanismos contingentes para financiar megaproyectos de infraestructura, el MEF parece hacer oídos sordos a las recomendaciones del FMI. La posición dominante pareciera ser que la responsabilidad fiscal debe subordinarse a una política fiscal expansiva que privilegie la inversión en infraestructura. Ante esto, cabe preguntarse cuánto espacio fiscal hay para financiar megaproyectos sin comprometer la sostenibilidad de las cuentas públicas.
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Megaproyectos: hay espacio fiscal limitado
Anualmente, la inversión pública alcanza alrededor de 5% del PBI. De ellos, los proyectos de continuidad representan el 70% de la asignación anual y las garantías otorgadas a proyectos de asociación público-privada (APP) suman 1.5% del PBI. Solo en el sector de transporte, en lo que queda de su mandato el Gobierno pretende impulsar una cartera de inversiones que alcanza los US$ 50,000 millones, siendo las principales la nueva Carretera Central (US$ 6,700 millones), las líneas 3 y 4 del metro de Lima (US$ 10,000 millones), y los ferrocarriles Lima-Ica (US$ 6,500 millones), Chancay-Pucallpa (US$ 14,900 millones), Trujillo-Barranca (US$ 5,100 millones), Lambayeque-Cajamarca (US$ 5,000 millones), entre otros. Con un espacio fiscal tan reducido para financiar nuevos proyectos, el MEF pretende utilizar esquemas de financiamiento contingente. Si bien utilizar estos esquemas puede ser útil en ciertos casos, implica también asumir riesgos fiscales significativos que deben gestionarse con cuidado.
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¿Qué es la deuda contingente y por qué preocupa?
Recordemos que la deuda contingente no es registrada como obligación directa del Gobierno, pero se activa bajo ciertas condiciones, como es el caso de garantías estatales en una APP, fideicomisos o créditos con repago garantizado por ingresos futuros del Estado. El principal riesgo es el “fiscal oculto”, que no aparece en el déficit ni en la deuda bruta, pero puede convertirse en gasto público si se activa la contingencia. De hecho, el FMI ha advertido que el Perú tiene un marco incompleto para registrar, monitorear y evaluar este tipo de obligaciones fiscales latentes. El problema está en que, si muchas contingencias se activan a la vez, pueden empujar la deuda pública total muy por encima del 30% del PBI, límite que asegura la sostenibilidad de la deuda pública. Además, existe riesgo moral si incentiva ineficiencia, sobrecostos y proyectos mal diseñados; y riesgo de que las obligaciones contingentes no estén bien documentadas ni sujetas a control político (al no estar limitadas en la ley anual de endeudamiento aprobada por el Congreso).
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Por estas consideraciones, lo recomendable sería incluir obligaciones contingentes en el análisis fiscal estructural; fortalecer la evaluación ex ante de riesgos fiscales de APP; crear un marco legal que limite y registre garantías explícitas e implícitas; y mejorar la transparencia del presupuesto, incluyendo todos los pasivos potenciales que el Estado asume. En suma, la deuda contingente no puede ser utilizada indiscriminadamente para crear un espacio fiscal ficticio que eventualmente minaría la solvencia fiscal del país.
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Indudablemente resulta imperativo acelerar el cierre de la brecha de infraestructura, y tenemos la espalda financiera para ser sujeto de crédito en los mercados financieros internacionales. Pero resulta irresponsable arriesgar esta solvencia subestimando la restricción presupuestaria que el país tiene. Si el MEF fuera capaz de defender sus fueros y contener las presiones de gasto que se originan en el propio Ejecutivo (para no hablar del Congreso), y fuese más efectivo en reducir los elevados de incumplimiento tributario, podría generarse un mayor margen de acción para apostar decididamente por la infraestructura.
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Pronto sabremos el detalle de un nuevo pedido de facultades legislativas que el MEF trabaja de cara al último discurso presidencial. Ojalá que se recupere la responsabilidad fiscal y no se sigan generando expectativas que podrían ser muy costosas de cumplir y que futuros gobiernos tendrán que pagar.
Con una experiencia en bancos multilaterales de desarrollo, se desempeñó en altos cargos en el CAF – Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros. Tiene un doctorado en Economía de la Universidad Johns Hopkins de Maryland.
