Escribe: Carlos Gallardo Torres, gerente general del Instituto Peruano de Economía – IPE
En los últimos años, se incorporó un número importante de modificaciones normativas al sistema tributario peruano. Tan solo desde el 2021, y mediante tres delegaciones de facultades, se aprobaron al menos 30 decretos legislativos en materia tributaria. Algunas modificaciones fueron impulsadas para cumplir con marcos internacionales como la OCDE, y otras, con el objetivo de recaudar más y contar con más herramientas contra la evasión y la elusión. Sin embargo, sobre algunas modificaciones estructurales que debieron hacerse, no hubo acuerdo o no se inició su discusión.
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Con tanto decreto aprobado, uno pensaría que ya no son necesarios más ajustes normativos. Sin embargo, la fiscalización tributaria excesiva o la complejidad de los procedimientos tributarios no dejan de estar entre las respuestas en encuestas a empresarios sobre las principales limitaciones para hacer negocios o invertir. Tampoco ha dejado de ser un problema el alto nivel de incumplimiento del Impuesto a la Renta y el IGV, que en el 2023 –última cifra disponible– alcanzó su nivel más alto desde el 2009 como porcentaje del PBI (9.9%), sin considerar el 2020. ¿Cuánto de esta realidad se debe a una falta de regulación adecuada y cuánto a la incorrecta aplicación o cumplimiento de la regulación vigente? Lo cierto es que ambos factores están presentes.
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El crecimiento económico es la mejor política tributaria: aumenta la recaudación, disminuye el incumplimiento, formaliza, permite ejecutar reformas. En ese contexto, es necesario contar con un sistema tributario razonable y predecible que impulse la inversión privada y más crecimiento. ¿Es entonces nuestro sistema tributario razonable y predecible? Resulta clave no dejar de discutir mejoras a la regulación e institucionalidad tributaria, a fin de asegurarse que no afecte la seguridad jurídica de los contribuyentes y la inversión.
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¿Nuestro sistema tributario requiere de una reforma integral o solo ajustes? En el informe elaborado por el IPE y próximo a publicarse ¿Qué sistema tributario necesitamos? Balance, oportunidades y riesgos, hemos identificado que persisten problemas no solo a nivel de diseño normativo sino de fortalecimiento institucional. Aquí algunas reflexiones y preguntas para motivar este debate:
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Predictibilidad. Un sistema tributario razonable y predecible requiere de instituciones sólidas para que diseñen y apliquen eficientemente la normativa tributaria. Estas no solo son el MEF y la Sunat, son también el Tribunal Fiscal, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional. Todas estas entidades interactúan con ese objetivo. ¿Cómo hacer que esta interacción sea más razonable y predecible cuando la crisis política ha afectado su institucionalidad? Desde el 2016 no solo el MEF ha tenido 15 ministros, sino que en la Sunat se designaron siete superintendentes nacionales. ¿Cómo asegurar entonces su autonomía y eficiencia? ¿Es el régimen del servicio civil una opción realmente para fortalecer a la Sunat?
Baja recaudación. La tributación internacional, verde o patrimonial, son temas que suelen traerse a la mesa cada cierto tiempo. Este suele ocurrir cuando tenemos problemas de recaudación y así cada cierto tiempo retomamos las ideas de crear nuevos impuestos, como el impuesto a la riqueza, aun cuando la recaudación subnacional no alcanza ni medio punto del PBI, mucho menor a otros países en la región. O de aumentar la carga tributaria sobre actividades como la minería, que tiene ya una carga por encima de la general. ¿Son realmente soluciones adecuadas a los problemas de una baja recaudación? Por otro lado, nos alejan de este propósito medidas populistas como la que recompone las tasas del IGV y del Impuesto de Promoción Municipal (IPM) en un periodo de cuatro años. Esta medida le costaría al gobierno nacional aproximadamente S/ 2.5 mil millones cada año desde 2026 y S/ 10 mil millones anuales una vez que se complete la recomposición.
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Incentivos tributarios. El Consejo Fiscal informó que desde el 2023 se han aprobado 19 leyes que otorgan incentivos tributarios. Además, identificó al menos 32 iniciativas legislativas en debate que proponen crear, ampliar o prorrogar incentivos. ¿Cómo contener estas iniciativas? Tan responsables como algunos congresistas que las proponen son algunos segmentos del sector privado que consideran inseparables el objetivo de impulsar la competitividad de la dación de incentivos tributarios.
Regímenes caducos. Múltiples regímenes tributarios que promueven el enanismo empresarial, así como altos umbrales y deducciones ciegas para el pago del Impuesto a la Renta de las personas. ¿Cómo lograr que los regímenes tributarios simplificados sean realmente promotores de la formalización empresarial? ¿Y cómo lograr que los regímenes tributarios aplicados a las personas naturales alcancen a más contribuyentes? Estos aspectos deben abordarse conjuntamente con las reformas que hagan más competitivo el mercado laboral.
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Agenda por delante. ¿Es posible incrementar la recaudación, cumplir con la meta de déficit fiscal e impulsar al mismo tiempo la inversión privada y el crecimiento? ¿Cuál es la modificación normativa más importante y pendiente de debate cuya discusión debe impulsarse en lo que queda de este Congreso? ¿Cuál es la agenda de reformas tributarias que debe priorizar el próximo gobierno?
El Perú enfrenta el reto de crecer e incrementar su recaudación dentro de un sistema tributario razonable y predecible que impulse la inversión privada. Abordar este desafío oportunamente, debatiendo constantemente y encontrando soluciones, es el camino correcto.
